Too Big To Fail (TBTF) – Bericht des Bundesrats zur Bankenstabilität
Ein wettbewerbsfähiger und stabiler Finanzplatz ist für eine prosperierende Wirtschaft und den Wohlstand der Schweiz entscheidend. Daher ist es zentral, aus dem Niedergang der Credit Suisse die richtigen Schlüsse zu ziehen. So lag die Hauptursache für den Niedergang der Bank nicht in einem Systemversagen, sondern im mangelnden Vertrauen in das Management, die Credit Suisse auf einen nachhaltig profitablen Kurs zu bringen. Während der gesamte Bankensektor ausgesprochen robust war, hat sich der Niedergang der Credit Suisse über Jahre hinweg abgezeichnet.
Vor diesem Hintergrund sind die vom Bundesrat (BR) in seinem Bericht vorgestellten Massnahmen einzuordnen. Einige der Massnahmen dienen der Förderung von Stabilität und Wettbewerbsfähigkeit, andere bedrohen sie sogar. Zudem werden an verschiedenen Stellen fundamentale Prinzipien verletzt. Insgesamt bleibt bei sorgfältiger Abwägung eine Auswahl von möglichen Massnahmen übrig, deren gezielte und massvolle Umsetzung aus einer Gesamtsicht prüfenswert ist. Für die endgültige Beurteilung fehlt jedoch ein zentrales Element, nämlich der Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK); ohne dass dieser vorliegt, kann und darf keine abschliessende Beurteilung vorgenommen werden.
In aller Kürze
Folgende Voraussetzungen und übergeordnete Prinzipien erachten wir als zentral:
Wir teilen die Ansicht des Bundesrats, dass sich die Anforderungen an der Grösse, der Komplexität und dem Risikoprofil der Banken ausrichten müssen. Dieser Grundsatz der Proportionalität muss sich zwingend an folgender Tatsache orientieren: Die Credit Suisse ist an sich selbst gescheitert; wäre dies nicht geschehen, würde über keine zusätzlichen Massnahmen diskutiert, – vor allem nicht über Massnahmen, die sämtliche Banken betreffen können. Den selbstverschuldeten Untergang einer einzelnen Bank für eine breitflächige Regulierungswelle auszunutzen, wäre vollkommen unverhältnismässig. Es ist daher eine klare Abstufung nach Aufsichtskategorien vorzunehmen und mit einer gesunden Dosis Pragmatismus vorzugehen.
Spezifika unterschiedlicher Rechtsformen von Instituten, gesetzlicher Aufträge sowie Vorgaben ist zwingend Rechnung zu tragen. Es ergibt beispielsweise keinen Sinn, Verantwortungs- und Entlöhnungsvorgaben für Banken zu machen, deren Teilhaber bereits heute unbeschränkt haften oder die sich mehrheitlich in Familieneigentum befinden. Ausserdem sind Anforderungen an Corporate-Governance-Regeln auch abhängig von der Eigentümerschaft und der rechtlichen Struktur von Banken. Schliesslich müssen die gesetzlichen Aufträge auf eidgenössischer und kantonaler Ebene sowie weitere Bestimmungen respektiert werden.
Der Bundesrat selbst setzt sich das Ziel, dass die Eigenverantwortung von Verantwortungsträgerinnen und -trägern gestärkt werden soll. Nicht alle Massnahmen sind jedoch mit diesem Ziel im Einklang und gefährden es dadurch, wie zum Beispiel gewisse Ideen zur Frühintervention der FINMA.
Einige Massnahmen haben zum Ziel, prozyklisch wirkende Elemente zu neutralisieren. Das ist grundsätzlich zu unterstützen. Andere jedoch drohen Prozyklizität einzuführen, wie z.B. die Ideen zu Säule-2-Eigenmittelzuschlägen oder der gesetzlichen Verankerung von Marktindikatoren zur Frühintervention der FINMA.
Der Bericht des Bundesrats ist ein integraler Bericht zur Bankenstabilität. Alle darin vorgeschlagenen Massnahmen müssen daher als integrales Ganzes in ihrer Gesamtheit beurteilt, ausgewählt und kalibriert werden. Der Bundesrat nimmt aber eine einschneidende zeitliche Sequenzierung vor, indem er die Elemente, die auf dem Verordnungsweg eingeführt werden sollen, zeitlich den anderen deutlich vorzieht. Dies verhindert eine integrale Betrachtung und ist daher abzulehnen.
Eine Rolle der FINMA als Behörde mit Untersuchungs- und Sanktionskompetenz ist rechtsstaatlich problematisch. Der Bericht schlägt zudem vor, die Banken im ordentlichen Verwaltungsverfahren gegenüber anderen Rechtssuchenden schlechter zu stellen. Damit würden fundamentale Prinzipien des Verfahrensrechts für eine einzelne Gruppe von Wirtschaftsakteuren nicht mehr gelten. Solche Sonderregeln sind rechtsstaatlich bedenklich, zumal weniger einschneidende Alternativen vorhanden wären, um beispielsweise das Ziel der Verfahrensbeschleunigung zu erreichen. Sonderregeln im Finanzmarktrecht sind hingegen dort angebracht und zielführend, wo die FINMA spezielle Befugnisse aufweist, die es in der übrigen Rechtsordnung so nicht gibt. Hierzu braucht es eine separate Verfahrensordnung oder mindestens die notwendige Klärung der Anwendbarkeit der geltenden Verfahrensregelungen, um Rechtssicherheit zu garantieren und beispielsweise willkürfreies «Naming & Shaming» zu garantieren und damit öffentliche Vorverurteilungen zu unterbinden. Zusätzliche Kompetenzen der FINMA sind daher sorgfältig zu evaluieren und einzugrenzen.
Zahlreiche der vorgeschlagenen Massnahmen haben wenig Bezug zu den eigentlichen Ursachen des Credit-Suisse-Untergangs. Zudem sind potenziell entscheidende Sachverhalte vor dem Erscheinen des Berichts der Parlamentarischen Untersuchungskommission nicht etabliert. Der Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission ist nicht zuletzt deswegen unbedingt abzuwarten, und erst dann kann (und muss) eine Priorisierung vorgenommen werden.
Die Wirksamkeit der verschiedenen Massnahmen sowie die Gesamtkosten müssen klar ausgewiesen werden (Regulierungsfolgenabschätzung). Das Kosten-Nutzen-Verhältnis muss in die Priorisierung und Ausgestaltung der Massnahmen zwingend einbezogen werden. Die Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen bzw. allfällige Verschärfungen der Anforderungen dürfen die Wettbewerbsfähigkeit nicht gefährden. Entsprechend ist auch hoher Wert auf Konsistenz mit internationalen Standards bzw. Abstimmung mit Regelungen auf relevanten Vergleichsfinanzplätzen zu legen.
Aus diesen Voraussetzungen und Prinzipien ergeben sich aus unserer Sicht folgende inhaltliche Prioritäten:
Die Krise rund um die Credit Suisse hat gezeigt, wie zentral ein robustes und möglichst breites Dispositiv zur Sicherstellung der Liquidität ist. Dazu gehört erstens ein solides bankinternes Liquiditätsmanagement. Zweitens ist entscheidend, dass sämtliche Banken, solange sie solvent sind und bestimmte Bedingungen erfüllen, flexibel und rasch von der SNB Liquidität gegen verfügbare und verwertbare Sicherheiten beziehen können, insbesondere wenn sie sich am Markt nicht mehr refinanzieren können. Eine solche Liquiditätsversorgung kommt ohne staatliche Garantie aus, trägt wesentlich zur Sicherung der Systemstabilität bei und reduziert dadurch die Risiken für die Eidgenossenschaft deutlich. Drittens ist entscheidend, dass auch in der Schweiz das Instrument des «Public Liquidity Backstop» (PLB) für die Begleitung der Sanierung einer systemrelevanten Bank zur Verfügung steht, im Interesse der Systemstabilität.
Die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) unterstützt daher die Empfehlung des Bundesrats zur Einführung eines PLB für systemrelevante Institute. Der PLB ergänzt das bestehende Instrumentarium zum Schutz der Systemstabilität. Ähnliche Instrumente sind auch auf vergleichbaren Finanzplätzen bereits etabliert, gehören international zum Standard-Instrumentarium und werden vom Financial Stability Board (FSB) empfohlen. Da die Anwendung eines PLB mit einem weitreichenden Konkursprivileg für die SNB verbunden ist, kein Anspruch auf automatische Anwendung besteht und im Falle eines Einsatzes des PLB bereits substanzielle Zinsen und Prämien an den Bund zu zahlen wären, sehen wir für eine zusätzliche «Abgeltungspauschale» keine sachlich nachvollziehbare Begründung.
Die schweizerischen Eigenmittel-Anforderungen an systemrelevante Banken entsprechen internationalen Standards, sind im Vergleich mit relevanten Finanzplätzen streng und werden mit «Basel III Final» ab 2025 zusätzlich erhöht. Besonders hervorzuheben sind die überproportionalen Vorschriften für systemrelevante Institute, die insbesondere in Bezug auf die Leverage Ratio deutlich strenger als im vergleichbaren Ausland sind.
Ein komfortables Polster an Eigenmitteln stärkt die Absorptionskapazität für Verluste, mindert in solchen Fällen das Risiko von Bank Runs und verbessert die Ausgangslage für allfällige weitere Massnahmen wie eine Abwicklung oder einen Turnaround. Eine gute Eigenmittelausstattung ist also essenziell; sie schafft Vertrauen und verschafft Polster und Zeit für die Bewältigung von Krisen, aber sie bietet nie einen vollständigen Schutz vor Krisen, insbesondere wenn das Geschäftsmodell nicht nachhaltig und das Risikomanagement nicht robust ist.
Im Kontext der Gesamtwirtschaft ist zudem zentral, sich bewusst zu sein, dass substanzielle Erhöhungen der Eigenmittel-Anforderungen spürbare Effekte in der Realwirtschaft hätten. Dies kann zu einer unbeabsichtigten Kreditverknappung durch Volumenreduktion und/oder Kostensteigerungen führen.
Eine signifikante und generelle Erhöhung der Eigenmittel-Erfordernisse ist also keine volkswirtschaftlich nutzbringende Massnahme, zumal sie auch nicht an den Ursachen der vorliegenden Krise ansetzt. Sie schiesst am Ziel vorbei und beschneidet die volkswirtschaftlich relevante Aufgabe der Banken, mit entsprechenden Auswirkungen auf die Kreditvergabe in der Volkswirtschaft und damit den Wohlstand aller. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass Teile des Geschäfts in unregulierte Bereiche abwandern würden, womit die Systemrisiken zusätzlich steigen könnten.
In seinem Bericht weist der Bundesrat auf die schwache, von der FINMA akzeptierte Kapitalunterlegung im Stammhaus der Credit Suisse (vgl. die gewährten Erleichterungen auf Stufe Einzelinstitut) hin. Als Konsequenz fordert er strengere Standards bezüglich Stufe Einzelinstitut und will bei Bedarf Eigenmittelzuschläge verhängen und offenlegen können. Allfällige Vorschläge in diesem Bereich werden mit Sorgfalt zu beurteilen sein.
Für das Risikomanagement einer Bank ist es zentral, dass die Verantwortlichkeiten der Entscheidungsträger klar definiert und deren Vergütung auf die Risikopolitik, den langfristigen Erfolg der Bank und die Einhaltung von Verhaltenspflichten abgestimmt ist. Daher unterstützen wir zielgerichtete Anpassungen in den Bereichen Corporate Governance, Verantwortlichkeit und Vergütung unter Einhaltung der oben genannten, übergeordneten Prinzipien. Das FINMA-Rundschreiben 2010/1 «Vergütungssysteme» enthält bereits die wesentlichen Grundsätze für eine nachhaltige Vergütungspolitik. Um dem Inhalt des Rundschreibens Nachdruck und grössere Verbindlichkeit zu verleihen, unterstützen wir die Stärkung gewisser rechtlicher Grundlagen für Vergütungssysteme. Als Ergänzung der bestehenden Bestimmung zur Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung unterstützen wir zudem die Einführung eines schlanken, proportionalen und pragmatischen Verantwortlichkeitsregimes («Senior Manager Regime»). Im Sinne der strikten Proportionalität sind diese Konkretisierungen jedoch an der Grösse, der Komplexität und dem Risikoprofil eines Instituts und seines Geschäftsmodells auszurichten, und sie haben die Rechtsform sowie allfällige gesetzliche Aufträge zu berücksichtigen. Für die allermeisten Institute sehen wir demgemäss klar keine zusätzlichen Anforderungen.
Eine wirksame Bankenaufsicht ist das Resultat einer Kombination von rechtlichen Grundlagen, Fachkompetenz sowie Augenmass und Mut in der Anwendung. Mit einem reinen Ausbau oder einer Verschärfung der rechtlichen Grundlagen lassen sich allfällige Mängel bei den anderen drei Voraussetzungen nicht kompensieren.
Eine wirksame Zusammenarbeit zwischen Finanzdepartement (EFD), Nationalbank (SNB) und Aufsicht (FINMA) ist zentral. Inwieweit dies der Fall war, wird in der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zurzeit aufgearbeitet.
Spezifisch im Bereich von Recovery (Stabilisierungsplanung) und Resolution (Abwicklungsplanung) sind die Ansätze der Aufsicht zu analysieren und gegebenenfalls gezielt anzupassen. Beispielsweise scheint ein verstärkter Fokus auf die praktische Umsetzbarkeit von Stabilisierungs- und Abwicklungsplänen in unterschiedlichen Krisenszenarien prüfenswert.
Fazit:
Einige Massnahmen sehen wir als Ganzes und in der Summe sehr kritisch: Erstens muss die Summe der Massnahmen punkto Eigenmittel integral beurteilt werden und darf die Wettbewerbsfähigkeit nicht grundlos einschränken. Zweitens sind im Kontext zusätzlicher Kompetenzen und Ressourcen für die FINMA die Ideen zur Erweiterung der Bussenkompetenz, zur Frühintervention der FINMA bei Banken, zur Abschaffung von Rechtsmitteln sowie zum Einsatz von Prüfgesellschaften oder gar zur Abschaffung der dualen Aufsicht kritisch zu hinterfragen. Auch betreffend die von der FINMA geforderte Möglichkeit, Enforcement-Verfahren veröffentlichen zu können, fordern zuerst eine sorgfältige Klärung, weshalb das bestehende Erfordernis der Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung und die dadurch möglichen Interventionen und Kommunikation nicht ausreichen. In jedem Fall braucht es klare Regeln, die eine Veröffentlichung von Enforcement-Verfahren legitimieren. Drittens drohen gewisse Ideen punkto Selbstverantwortung und Kosten-Nutzen-Verhältnis besonders stark zu überschiessen, insbesondere die Ideen zur Stärkung der Stabilisierungsplanung sowie der Abwicklungsplanung für Stammhäuser. Viertens sollen keine spezifischen Anforderungen für Aspekte eingeführt werden, deren Ursache anderswo zu verorten ist, wie z.B. betreffend Anforderungen an die Informationsbereitstellung zur Liquidität.
Die SBVg unterstützt gezielte Massnahmen dort, wo sie nachweislich die Stabilität des Systems erhöhen und wo ein klarer Zusammenhang mit der Credit-Suisse-Krise nachweisbar ist. Dabei sind fundamentale ordnungspolitische und rechtsstaatliche Prinzipien sowie die Proportionalität zu wahren.
Der PUK-Bericht ist für eine sinnvolle Diskussion zwingend abzuwarten. Ebenso sind sämtliche Massnahmen integral zu evaluieren, weshalb keine zeitliche Staffelung vorgenommen werden darf, bevor nicht insgesamt klar ist, welche Massnahmen in welcher Form umgesetzt werden sollen.
Als Dachverband der Banken in der Schweiz setzt sich die SBVg für eine offene und sachliche Debatte ein. Sie orientiert sich an der Wahrung von Proportionalität, Wettbewerbsfähigkeit und Stabilität und wird sich weiterhin konstruktiv in die Arbeiten zur Evaluation der regulatorischen Rahmenbedingungen einbringen.