Rapporti Svizzera-UE

Per poter conseguire un migliore accesso al mercato UE, in passato il settore finanziario ha perseguito diversi approcci tra loro indipendenti: 

• Accordi bilaterali: convenzioni che consentono miglioramenti nell’accesso ai mercati di singoli Paesi UE di rilevanza strategica. Finora la Svizzera ha sottoscritto con la Germania una convenzione per una procedura di esenzione semplificata. Attualmente sono inoltre in corso trattative per un accordo con il Regno Unito, finalizzato a conseguire miglioramenti per l’accesso al mercato di tale Stato da parte delle banche svizzere.
• Strategia dell’equivalenza: la regolamentazione dei mercati finanziari in Svizzera viene riconosciuta nelle sue componenti centrali come equivalente ai quadri normativi vigenti nell’UE. Attualmente le procedure di riconoscimento a tale riguardo sono tuttavia unilaterali, inefficaci e in parte fortemente politicizzate.
• «Accordo sui servizi finanziari» (ASF): l’adozione di un ASF abbraccerebbe l’intero settore finanziario svizzero, incluse le imprese di assicurazione. Un adeguamento incisivo del diritto svizzero in materia di mercati finanziari al quadro normativo UE costituisce inoltre una componente essenziale dell’ASF nell’accezione consueta del termine. Per questo motivo, il conseguimento di un ASF non è attualmente un tema prioritario.
• Presenza onshore nei Paesi UE: alcune banche svizzere hanno costituito società affiliate nei vari Stati UE. I clienti UE continuano tuttavia a manifestare interesse in primis verso un’erogazione di servizi di tipo transfrontaliero direttamente dalla Svizzera.

Al momento attuale, un’enfasi particolare è posta sugli approcci di seguito riportati: 

• Sono auspicabili soluzioni di accesso al mercato praticabili a livello UE e sul piano bilaterale con i singoli Stati membri. Il settore bancario svizzero sostiene compatto la formula dell’«approccio individuale specifico per ogni istituto» che, sulla base di una registrazione delle banche interessate presso le autorità di vigilanza UE, dovrebbe consentire l’accesso al mercato dell’Unione europea.
• Le attuali procedure di riconoscimento dell’equivalenza nel settore finanziario vanno ridefinite su fondamenta più stabili e affidabili. Parallelamente è necessario perseguire un miglioramento dell’odierno regime di equivalenza.

 L’approccio specifico per istituto

Nel raffronto internazionale, l’accesso al mercato nell’ambito dei servizi bancari e su valori mobiliari a partire dall’UE verso la Svizzera è caratterizzato da un elevato grado di apertura. Per contro, a livello di UE e nei singoli Stati membri dello Spazio Economico Europeo (SEE) esiste attualmente un accesso al mercato praticamente nullo o comunque molto limitato per l’erogazione attiva di servizi bancari o su valori mobiliari di tipo transfrontaliero a partire dalla Svizzera verso l’UE. Peraltro, l’accesso al mercato a livello di UE viene costantemente rimodulato in senso sempre più restrittivo. La normativa attuale limita l’erogazione transfrontaliera di servizi destinati agli investitori UE a una «fornitura passiva di servizi», ovvero che avviene esclusivamente su iniziativa dei clienti stessi.

Al fine di mantenere e ampliare ancora le proprie attività transfrontaliere con la clientela UE, l’«approccio di acceso al mercato specifico all’istituto» dovrebbe essere ulteriormente perseguito. L’accesso al mercato UE specifico per istituto, ovvero basato su licenza (da un punto di vista normativo), si fonda su una singola registrazione delle banche svizzere interessate presso un’autorità centrale UE (EBA o ESMA) e su un passaporto che consente agli istituti svizzeri registrati su base individuale di fornire attivamente i propri servizi bancari e su valori mobiliari in tutta l’UE / lo SEE. L’accesso al mercato si estenderebbe quindi a tutte le categorie di clientela rilevanti, inclusi i clienti privati, e comprenderebbe l’assistenza dei clienti esistenti nonché la ricerca e l’acquisizione di nuovi clienti domiciliati nell’UE e/o nello SEE.

In relazione alla loro registrazione, gli istituti svizzeri che hanno perfezionato tale operazione sono tenuti su base individuale ad accettare e rispettare l’applicazione del diritto comunitario pertinente ogniqualvolta prestano servizi di assistenza a clienti UE. In questo contesto sono rilevanti le regole di condotta UE per quanto concerne la tutela degli investitori, l’integrità di mercato e la parità delle condizioni concorrenziali. Oltre alla vigilanza primaria della FINMA, le banche svizzere registrate sarebbero assoggettate a una sorveglianza supplementare da parte delle autorità UE per quanto concerne le loro attività transfrontaliere nell’Unione europea. I dettagli a riguardo dovrebbero essere convenuti in un apposito accordo di cooperazione tra le preposte autorità di vigilanza elvetiche e quelle dell’UE. Il fatto che l’approccio specifico per istituto costituisca una via praticabile è stato riconosciuto anche dal Consiglio federale nella bozza del rapporto denominato Stato delle relazioni Svizzera-UE del 9 dicembre 2022 (pagina 21, disponibile in francese e tedesco).

A fungere da modello di riferimento potrebbe essere l’accordo raggiunto tra Svizzera e Germania per una procedura di esenzione. La Germania offre alle banche non-SEE la possibilità di ottenere esenzioni dalla licenza ai sensi delle vigenti leggi e disposizioni tedesche. Sulla base di un Memorandum of understanding (MoU) tra le autorità di vigilanza di Svizzera e Germania, gli operatori elvetici hanno inoltre accesso a esoneri di licenza di portata ancora più ampia, i quali vengono rilasciati dall’autorità di vigilanza tedesca BaFin. Gli istituti così esonerati possono svolgere attivamente attività di acquisizione e gestione di clienti tedeschi senza l’intermediazione di un istituto dotato di licenza per la Germania. In tale ambito è comunque necessaria la piena conformità alle disposizioni normative tedesche. Le loro attività transfrontaliere vengono inoltre sottoposte a controllo da parte delle società di audit svizzere, e anche il BaFin è titolare di diverse competenze di verifica.

Una possibile alternativa sarebbe la creazione di un sistema di registrazione UE, come ad esempio avviene già negli Stati Uniti. Lo US Investment Advisers Act del 1940 consente agli istituti finanziari svizzeri e ai loro consulenti d’investimento di offrire i propri servizi di gestione patrimoniale e di consulenza a livello transfrontaliero sul territorio americano. Gli istituti finanziari che intendono avvalersi di questa opzione devono registrarsi presso l’autorità statunitense di vigilanza sui valori mobiliari e sulle borse (SEC) oppure presso un’autorità di vigilanza statale. Anche in questo caso, nello svolgimento delle loro attività operative con la clientela statunitense gli istituti finanziari registrati e i loro consulenti d’investimento sono tenuti ad applicare il diritto degli Stati Uniti.

Procedure di equivalenza

In una prospettiva di breve periodo, al fine di tutelare e migliorare l’accesso al mercato dell’Unione europea l’accento continua a essere posto sulle procedure di equivalenza. Il riconoscimento di un quadro normativo equipollente costituisce infatti una condizione preliminare per l’accesso al mercato UE da parte dell’intero settore finanziario elvetico.

Le relazioni tra Svizzera e UE sono molto intense e ramificate. Negli scorsi 25 anni sono stati siglati oltre 120 accordi e convenzioni. Svizzera e UE sono quindi partner commerciali legati da una proficua sinergia commerciale. Sulla scorta di questo capillare intreccio di rapporti, la Svizzera si trova in una situazione particolare nei confronti dell’UE, in quanto dalla prospettiva elvetica le relazioni commerciali tra le due parti sono nettamente più assidue rispetto a quanto avviene con altri Stati terzi. In Svizzera le banche di diritto nazionale sono assoggettate a una vigilanza sui mercati finanziari che si distingue per la sua competenza e completezza ed è riconosciuta come tale anche dall’UE. La legislazione elvetica è inoltre strutturata in modo assimilabile al diritto UE per quanto concerne gli aspetti rilevanti per l’accesso al mercato. Nel raffronto globale, la Svizzera vanta peraltro un’elevata stabilità sul piano politico e finanziario.

Per tutti questi motivi, la Svizzera dovrebbe essere riconosciuta dall’UE come partner commerciale affidabile e godere di una corsia preferenziale per quanto concerne le questioni di equivalenza. L’economia richiede un riconoscimento integrale dell’equivalenza per la regolamentazione dei mercati finanziari, ove ciò sia contemplato nel diritto UE e risulti rilevante per la Svizzera. Sul fronte UE, la verifica dell’equivalenza a livello politico deve avvenire attraverso un processo affidabile, chiaramente definito e basato su principi. Le procedure di equivalenza in corso devono essere concluse quanto prima da parte dell’UE, in particolare laddove il processo tecnico risulta ultimato già da tempo da parte delle autorità competenti.

Dal punto di vista degli istituti prevale attualmente un clima d’incertezza sul piano giuridico, poiché gli attuali processi per il conseguimento dell’equivalenza UE non sono definiti in modo sufficientemente chiaro e affidabile; mancano, ad esempio, indicazioni temporali precise e un metro di paragone uniforme per le equivalenze. Non sussiste alcun diritto precostituito a un’equivalenza, si tratta piuttosto di una decisione politica della Commissione UE. Il quadro dell’attuale regime di equivalenza tra UE e Stati terzi è inoltre limitato a determinate attività, a precise categorie di clienti (clientela professionale) o a prodotti specifici.

In relazione alla regolamentazione svizzera delle borse (art. 23 del Regolamento europeo sui mercati degli strumenti finanziari MiFIR), a giugno 2019 la Commissione UE ha lasciato che il riconoscimento dell’equivalenza, inizialmente concesso soltanto a tempo determinato, scadesse. Di conseguenza il 1° luglio 2019 il Dipartimento federale delle finanze (DFF) ha attivato gli opportuni provvedimenti a tutela dell’infrastruttura borsistica svizzera. Dopo che l’UE ha continuato a non riconoscere la regolamentazione borsistica svizzera come equivalente, il 17 novembre 2021 il Consiglio federale ha prolungato la validità della misura di protezione fino al 31 dicembre 2025, aprendo al contempo la procedura di consultazione per l’integrazione di tale provvedimento nella Legge sull’infrastruttura finanziaria (LInfFi). La misura di protezione avrà carattere temporaneo anche dopo la trasposizione nella LInFi e resterà inizialmente in vigore per una durata di cinque anni, pur potendo essere disattivata in qualsiasi momento.

In questo contesto, l’ASB esprime il proprio disappunto per il mancato riconoscimento dell’equivalenza delle borse per motivi meramente politici e condivide appieno la posizione del Consiglio federale. Appare infatti inconcepibile come sia possibile subordinare artatamente un riconoscimento tecnico dell’equivalenza all’avanzamento dei negoziati per un accordo quadro. Vogliamo quindi che la Svizzera, al pari di altri Stati terzi, riceva un’equivalenza a tempo indeterminato, in quanto l’equipollenza sul piano tecnico è stata accertata a tutti gli effetti dalle stesse autorità UE.

Oltre a questo ambito, una notevole importanza è rivestita anche da ulteriori decisioni in materia di equivalenza che devono essere assunte quanto prima. Le principali procedure di equivalenza attualmente in corso sono le seguenti:

• L’art. 67 della Direttiva sui gestori di fondi di investimento alternativi AIFMD concerne l’estensione del passaporto UE agli Stati terzi, e quindi anche ad altri Stati oltre la Svizzera. Una decisione positiva potrebbe rendere possibile l’ottenimento dell’omologazione dei fondi alternativi di diritto svizzero per l’intera UE. Di conseguenza, la gestione e la distribuzione dei fondi alternativi svizzeri sarebbe regolamentata in modo unitario in tutta l’UE, aprendo la possibilità di realizzare, a partire dalla Svizzera, operazioni che finora erano attuabili soltanto da sedi UE (in primis Lussemburgo e Irlanda). Una raccomandazione favorevole dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati ESMA per l’estensione del passaporto anche alla Svizzera era stata peraltro formulata già a luglio 2016. La decisione politica della Commissione UE è ancora in itinere e, in previsione di una possibile revisione della relativa Direttiva UE, potrebbero trascorrere ancora diversi anni prima di essere presa.
• Gli articoli 46 e 47 MiFIR riguardano l’assistenza transfrontaliera di clienti professionali da uno Stato terzo verso l’UE. Una decisione positiva consentirebbe di erogare servizi su valori mobiliari a controparti qualificate e cosiddetti «clienti intrinsecamente professionali» su tutto il territorio dell’UE senza necessità di succursali locali. Gli istituti svizzeri potrebbero così beneficiare di un passaporto UE per Stati terzi, con un conseguente miglioramento significativo delle opportunità di fornitura di servizi a livello transfrontaliero. A tale riguardo si rimanda al precedente particolarmente interessante del Lussemburgo, Stato membro UE, che a giugno 2020 nell’ambito del proprio «regime nazionale» ha classificato la regolamentazione e la vigilanza svizzere sui mercati finanziari come equivalenti esattamente per queste attività. Maggiori informazioni a riguardo sono disponibili qui.
• L’articolo 13 del Regolamento sulle infrastrutture del mercato europeo (EMIR) verte sul riconoscimento della regolamentazione svizzera in materia di derivati. Una decisione a favore dell’equivalenza renderebbe possibile l’adempimento di determinati obblighi (quali clearing, attenuazione del rischio, comunicazione) secondo il diritto svizzero invece che in base alle disposizioni EMIR (substituted compliance). Nel caso di operazioni infragruppo, ciò comporterebbe addirittura un esonero da determinati obblighi EMIR (clearing, attenuazione del rischio).
• L’articolo 25 del Regolamento sui depositari centrali di titoli (Central Securities Depositories Regulation CSDR) concerne l’elaborazione e l’esecuzione delle operazioni su valori mobiliari da parte di offerenti di Stati terzi. Il riconoscimento dell’equivalenza in questo ambito consentirebbe ai depositari centrali di Stati terzi di erogare servizi di custodia titoli per conto di clienti nell’area UE. Questa procedura è rilevante anche in relazione agli Stati SEE. SIX SIS opera come depositario centrale non solo per la Svizzera, ma anche per il Liechtenstein, e svolge pertanto mansioni a livello centralizzato per la piazza finanziaria del Principato. L’equivalenza è un presupposto imprescindibile affinché sia possibile continuare a erogare questi servizi.